鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)的調(diào)查報(bào)告

報(bào)告屬性

報(bào)告正文

根據(jù)《關(guān)于做好全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)調(diào)研工作的通知》（鄂財(cái)函[____]134號(hào)）文件要求，松滋調(diào)研專班從6月10日開始對(duì)松滋市基層財(cái)政所進(jìn)行了調(diào)查研究。調(diào)查對(duì)象涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長、副所長、在職在崗普通干部、改革分流人員、離退人員、提前退養(yǎng)人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，松滋市局預(yù)算科、農(nóng)村財(cái)政管理局、監(jiān)督局、人教科、調(diào)研科等負(fù)責(zé)人。重點(diǎn)調(diào)查單位有八寶鎮(zhèn)財(cái)政所、洈水鎮(zhèn)財(cái)政所、新江口鎮(zhèn)財(cái)政所及沙道觀、氵宛市、南海等財(cái)政所。調(diào)研方法主要采取系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、分類定點(diǎn)重點(diǎn)剖析、座談會(huì)面對(duì)面交流、典型案例分析、同類比較分析、公共財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)分析、行為學(xué)分析等。

調(diào)研基本結(jié)論：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部成為農(nóng)村綜合配套改革的買單者。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)合并、人員分流，其后實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，財(cái)政所、經(jīng)管站合并，并按50%的比例分流人員。合并后的財(cái)政所確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不直接辦理之外的所有公共事務(wù)；財(cái)政所干部不是公務(wù)員，也不是參公人員，其養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)同企業(yè)一樣，自己掏一半、單位買一半；既不能從行政上提拔，也不能在財(cái)政內(nèi)部調(diào)動(dòng)；工作量對(duì)比改革前增長一倍，在惠農(nóng)政策一項(xiàng)接一項(xiàng)中再增加一倍。分流下崗人員，如同普通工人一樣，四出找工作再就業(yè)或自己創(chuàng)業(yè)，其中素質(zhì)高的約60%有了著落，40%的人員成為不穩(wěn)定對(duì)象。

（2）“六個(gè)關(guān)鍵詞”概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部現(xiàn)狀。無論是在崗職工還是分流人員，目前的思想狀況、工作狀況、對(duì)未來的期待，可以用“失落、頹喪、困惑、感恩、呼吁、吶喊”六個(gè)關(guān)鍵詞來概括。

（3）松滋市動(dòng)用一切資源維護(hù)了基層財(cái)政隊(duì)伍的基本穩(wěn)定。自改革開放以來，松滋財(cái)政各項(xiàng)改革一直走在全省、全國的前列，并以其特有的財(cái)政文化先后獲得全國預(yù)算外資金管理“松滋模式”榮譽(yù)、全國財(cái)政系統(tǒng)先進(jìn)集體、全國財(cái)政系統(tǒng)新風(fēng)頌基層先進(jìn)單位、省級(jí)文明單位等殊榮，財(cái)政隊(duì)伍整體素質(zhì)較高、集體榮譽(yù)感強(qiáng)、團(tuán)隊(duì)管理理念先進(jìn)。因此，松滋市委、市政府及社會(huì)各界對(duì)財(cái)政從政策制度、輿論支持、預(yù)算安排、人文關(guān)懷等各方面傾斜了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革，動(dòng)用一切可以動(dòng)用的資源維護(hù)了基層財(cái)政隊(duì)伍的基本穩(wěn)定。

(4）財(cái)政所職能定位不清、干部身份不明、事權(quán)大于財(cái)權(quán)的現(xiàn)狀導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政暗流涌動(dòng)、危機(jī)四伏。事權(quán)無限大與經(jīng)費(fèi)無保障、責(zé)任無限與地位最底層、持續(xù)的無償付出與長久的無望期盼可能導(dǎo)致基層財(cái)政運(yùn)行系統(tǒng)的崩潰。

(5)重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所——財(cái)政所職能是管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政支出，財(cái)政所機(jī)構(gòu)屬于行政單位性質(zhì)，財(cái)政所人員的身份是公務(wù)員。

一、改革前后松滋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能、機(jī)構(gòu)、人員演變情況

1、改革前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所職能演變。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是基本完整的一級(jí)財(cái)政，特別是1994年《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和支出范圍擴(kuò)大，保障能力增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政相對(duì)獨(dú)立的編制財(cái)政預(yù)決算，管理預(yù)算內(nèi)、外資金。主要履行七項(xiàng)職能：

（1）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行管理等工作；

（2）負(fù)責(zé)農(nóng)村稅收政策的執(zhí)行和農(nóng)業(yè)四稅的征收管理；

（3）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理；

（4）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金和票據(jù)的監(jiān)督管理工作；

（5）負(fù)責(zé)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)；

（6）負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”實(shí)行“零戶統(tǒng)管”；

（7）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的其他中心工作。

稅費(fèi)改革后，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，松滋市實(shí)行了鄉(xiāng)財(cái)縣管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同市直部門，納入部門預(yù)算編制范圍，調(diào)整了縣、鄉(xiāng)財(cái)政體制與分配關(guān)系。改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的工作環(huán)境和工作任務(wù)發(fā)生了很大變化。一是由收支管理型向支出管理型轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不再承擔(dān)組織財(cái)政收入這一任務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出資金量呈持續(xù)增加趨勢(shì)，支出管理型的特征十分突出。二是由預(yù)算管理型向核算管理型轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革取消了“七站八所”、財(cái)政所和經(jīng)管站進(jìn)行了合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行預(yù)算管理的單位僅剩鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)政所兩家，預(yù)算管理職能在削弱。通過實(shí)行“村帳鎮(zhèn)管”以后，在保持資金所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，實(shí)行集中統(tǒng)一核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的財(cái)務(wù)核算管理職能得到了增強(qiáng)。三是由維持保障型向服務(wù)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。隨著國家支持“三農(nóng)”力度的加大和惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，各項(xiàng)直接針對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼逐年增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不可替代地承擔(dān)了這些資金的兌付落實(shí)工作，而服務(wù)群眾、服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的主要內(nèi)容。稅改后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所主要履行17項(xiàng)職能：

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門預(yù)算的編制與執(zhí)行；

（2）“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位收支管理與監(jiān)督；

（3）農(nóng)村公益性服務(wù)中心“以錢養(yǎng)事”資金、財(cái)務(wù)管理；

（4）上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金、專項(xiàng)資金的使用管理與監(jiān)督；

（5）惠農(nóng)補(bǔ)貼資金、社保資金的發(fā)放及政策的落實(shí)；

（6）新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金征收；

（7）鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入、票據(jù)管理；

（8）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)及村級(jí)資產(chǎn)、資源管理；

（9）農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理；

（10）農(nóng)村財(cái)務(wù)、資金“雙代理”；

（11）農(nóng)村土地承包管理及土地糾紛調(diào)解；

（12）鄉(xiāng)村兩級(jí)債權(quán)、債務(wù)監(jiān)管；

（13）農(nóng)村專業(yè)合作組織建設(shè)；

（14）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營統(tǒng)計(jì)；

（15）農(nóng)村綜合改革日常工作；

（16）財(cái)政與編制政務(wù)公開；

（17）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排的中心工作及其他工作等。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置變化。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，松滋全市21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)開發(fā)區(qū)，共有21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、2個(gè)財(cái)政分局，23個(gè)經(jīng)管站。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，松滋行政區(qū)劃合并為16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政所與經(jīng)管站合并，46家機(jī)構(gòu)合并為16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，各所加掛經(jīng)管站牌子。合并機(jī)構(gòu)從屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)行政合并，最少二合一，最多六合一。

3、人員配置變化。稅費(fèi)改革前，松滋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、開發(fā)區(qū)分局、經(jīng)管站共有624人（其中：男441人，女183人）。改革后，在崗270人，分流241人，離退休84人，臨時(shí)工29人。按學(xué)歷劃分：研究所學(xué)歷2人，大學(xué)學(xué)歷48人，大專學(xué)歷332人，中專學(xué)歷46人，高中及以下學(xué)歷196人。其中，黨員414人。

現(xiàn)有在崗人員270人（不含臨時(shí)工29人），其中：男187人，女83人；研究生學(xué)歷1人，大學(xué)學(xué)歷34人，大專學(xué)歷203人，中專及高中學(xué)歷32人；黨員246人。

從年齡結(jié)構(gòu)上劃分：30歲以下25人，占總?cè)藬?shù)的9.3%，31歲—35歲39人，占總?cè)藬?shù)的14.4%，36歲—40歲68人，占總?cè)藬?shù)的25.2%，41歲—45歲68人，占總?cè)藬?shù)的25.2%，46歲—50歲30人，占總?cè)藬?shù)的11.1%，50歲以上40人，占總?cè)藬?shù)的14.8%。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)面臨的主要問題

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所機(jī)構(gòu)性質(zhì)錯(cuò)位。從中央有關(guān)文件來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所理應(yīng)為行政編制。中央編辦《關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革實(shí)施中若干問題的意見（中編辦發(fā)[1995]3號(hào)）第三條明確規(guī)定：“中央核定的各級(jí)機(jī)關(guān)行政編制總額，包括地方稅務(wù)部門……及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的人員”。___辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于市縣鄉(xiāng)人員編制精簡(jiǎn)的意見》（中辦發(fā)[__]30號(hào)）再次明確財(cái)政所編制為行政編制（原文：行政編制精減范圍是：黨委、政府、人大、政協(xié)及工青婦等群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)的編制，包括基層工商所、稅務(wù)所、物價(jià)所、財(cái)政所、人民武裝部、國家級(jí)開發(fā)區(qū)黨工委和管委會(huì)機(jī)關(guān)的編制及省以下垂直管理部門的機(jī)關(guān)編制。今后，行政機(jī)關(guān)不得再使用事業(yè)編制）。__年省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革辦公室發(fā)文，將基層財(cái)政所定位為事業(yè)單位，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所機(jī)構(gòu)性質(zhì)。究其原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革是為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，由于時(shí)間緊迫，需要快刀斬亂麻，“七站八所”撤銷或轉(zhuǎn)制，財(cái)政所機(jī)構(gòu)性質(zhì)降格有利于縮小與其他站所命運(yùn)的差距。而時(shí)至今日，財(cái)政所雖然免除了農(nóng)業(yè)稅征收的職能，但新征了更多的財(cái)政支出管理的職責(zé)，不斷擴(kuò)大的事權(quán)與其機(jī)構(gòu)性質(zhì)極不相稱；按照“對(duì)等性原理”應(yīng)該及時(shí)歸位到行政單位序列。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所“三管齊下”，職能無法不越位。八寶鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長張小軍在座談中說，目前財(cái)政所的職能依然是管帳管錢管穩(wěn)定，凡是黨委政府要管的財(cái)政所必須管，只是管的內(nèi)容有很大的變化。一是管帳更規(guī)范。村賬鎮(zhèn)管后，20個(gè)村居單位、原來“七站八所”“以錢養(yǎng)事”的收支賬務(wù)都由財(cái)政所負(fù)責(zé)，全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)狀況一清二楚。二是管錢以惠農(nóng)資金為主。改革后我市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行部門預(yù)算、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和財(cái)政兩家，管錢壓力不大，壓力主要在籌措經(jīng)費(fèi)缺口。惠農(nóng)資金的管理要占據(jù)財(cái)政所60%以上的精力，而且支付成本大。三是管穩(wěn)定。無財(cái)政不穩(wěn)定，“人民內(nèi)部矛盾80%可用人民幣解決”。全鎮(zhèn)2900多萬元的鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)、村級(jí)三角債、土地糾紛，日常應(yīng)付靠財(cái)政為政府擋，財(cái)政所承擔(dān)了巨大壓力。財(cái)政所工作人員目前的狀態(tài)可以說，工作苦、待遇差、困惑大。針對(duì)現(xiàn)狀，我有三個(gè)建議：一是完善財(cái)政監(jiān)管制度。特別是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)監(jiān)管。如農(nóng)村公路建設(shè)，農(nóng)民自籌部分不到位怎么辦？雖然有“農(nóng)村公益事業(yè)促進(jìn)會(huì)”，但只管計(jì)劃、管工程完工、不管自籌資金缺口。財(cái)政所不加強(qiáng)管理，將會(huì)形成新的歷史包袱。二是逐步提高待遇，可以參加政府。三是爭(zhēng)取明確身份。

新江口鎮(zhèn)鎮(zhèn)委副書記、人大主任易法金為財(cái)政所呼吁，一定要提高基層財(cái)政所地位，明確干部身份，理解財(cái)政所在改革后“貼錢貼米搞服務(wù)”的實(shí)情，對(duì)分流人員出臺(tái)下崗再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等優(yōu)惠政策。

財(cái)政所干部也好、職工也好，他們究竟承擔(dān)多大的工作量？看一看八寶鎮(zhèn)財(cái)政所的內(nèi)部分工：

八寶鎮(zhèn)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，轄19個(gè)行政村，1個(gè)居委會(huì)，235個(gè)村民小組，現(xiàn)有農(nóng)戶19340戶，農(nóng)業(yè)人口65334人，勞力40856人，農(nóng)戶認(rèn)可的承包面積111386.96畝。財(cái)政所現(xiàn)有干部47人，其中在職20人，離退休5人，退養(yǎng)3人，臨時(shí)工2人，改革中自愿分流6人，下崗分流11人；在職干部中30歲以下1人，30到40歲4人，40到50歲13人，50歲以上2人，平均年齡為41歲。其中女性5人，男性15人

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