2026政府債務(wù)調(diào)研報(bào)告

報(bào)告屬性

報(bào)告正文

政府債務(wù)是一種特殊的信用方式，本文將介紹____政府債務(wù)調(diào)研報(bào)告。

____政府債務(wù)調(diào)研報(bào)告(1)

近年來，各級地方政府因?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)、體制等原因，主動或被動地大量舉債，政府債務(wù)數(shù)額逐年增加，政府債務(wù)償還已成為制約本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，為財(cái)政帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。為此，我縣組織人員，對縣、鄉(xiāng)政府及教育債務(wù)成因及償還能力進(jìn)行調(diào)研。

一、全縣政府債務(wù)現(xiàn)狀

我縣轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(11鎮(zhèn)6鄉(xiāng))，279個行政村，全縣人口33萬人，其中：農(nóng)業(yè)人口24.2萬人。____年縣財(cái)政收入 31513萬元，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入 2054萬元。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止____年底，全縣政府債務(wù)2.4億元，占當(dāng)年財(cái)政收入76%，占當(dāng)年可用財(cái)力133%.其中：縣級政府債務(wù)14082萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)3723萬元，教育部門債務(wù)4172萬元，縣直單位債務(wù)預(yù)計(jì)萬元。縣級政府債務(wù)中直接顯性債務(wù)1885萬元包括：基金會貸款821萬元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)借款1019萬元，世界銀行貸款15萬元;或有顯性債務(wù)12227萬元包括糧食企業(yè)虧損掛帳9173萬元，土地儲備借款3054萬元。

二、政府債務(wù)的主要表現(xiàn)

1、債務(wù)余額較大，已經(jīng)超過財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。目前政府債務(wù)余額為1.4億元，與____年決算口徑財(cái)力相比，政府債務(wù)規(guī)模過于沉重，已經(jīng)占當(dāng)年財(cái)力的80%.

2、債務(wù)逾期較多。從債務(wù)逾期情況看，各級政府債務(wù)逾期較高，縣級政府債務(wù)逾期率60%，鄉(xiāng)級政府債務(wù)逾期率90%，教育債務(wù)逾期率80%以上。

3、縣本級債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，縣財(cái)政難以負(fù)擔(dān)。縣本級債務(wù)額為1.4億元，占全部債務(wù)的近60%。主要集中在清理農(nóng)村合作基金會貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、糧食企業(yè)虧損掛帳、土地儲備借款四項(xiàng)，占縣級政府債務(wù)的99%.鄉(xiāng)級債務(wù)3723萬元，占全部債務(wù)的16%，鄉(xiāng)級債務(wù)集中在周轉(zhuǎn)金、基金會貸款、普九基建債務(wù)、辦企業(yè)舊欠和欠單位個人。欠單位個人部分950萬元;占25.5%，欠上級周轉(zhuǎn)金及基金會貸款1036.5萬元，占27.8%：普九中小學(xué)校修建債務(wù)824萬元，占22%;辦企業(yè)舊欠408萬元，占11%，僅此四項(xiàng)就占鄉(xiāng)級債務(wù)的86.3%。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)分布不平衡，最少7萬元，最多達(dá)1061萬元。平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)近220萬元。

5、教育歷史欠賬多，債務(wù)沉重，制約教育的發(fā)展。在普九及普九鞏固提高過程中，我縣投入了大量的資金。1998以來，教育用于普九累計(jì)投入資金1.3億元，部分資金來源于上級補(bǔ)助和鄉(xiāng)村投資，主要部分是挖掘教育內(nèi)部潛力。截止到2026年底，教育系統(tǒng)累計(jì)負(fù)債4172萬元，其中，用書款墊付493.6萬元，銀行貸款1898.8萬元，其他借款1679.6萬元。

三、政府債務(wù)的影響

我縣政府債務(wù)形成的時間比較長，盡管這些政府債務(wù)在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了較大作用，但由于可行性方案較粗，效益較差，監(jiān)管力度不夠，已經(jīng)越來越影響到了各級政府財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政的安全度受到威脅，制約了地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、逾期債務(wù)造成上級財(cái)政逐年扣款，給本身的吃飯財(cái)政雪上加霜。市財(cái)政每年通過預(yù)算扣取一定額度的周轉(zhuǎn)金及政府貸款，財(cái)政扣款造成縣級財(cái)政資金調(diào)度非常緊張，嚴(yán)重影響了縣鄉(xiāng)的公教人員工資發(fā)放和社會公共事業(yè)的發(fā)展。

2、影響了縣鄉(xiāng)政府財(cái)政預(yù)算安排。縣級財(cái)政基本是吃飯型，但由于財(cái)政擔(dān)保、企業(yè)倒閉及債務(wù)轉(zhuǎn)移等原因，很多的債務(wù)都需要從非常緊張的財(cái)力中安排出部分資金來還貸，由此沖擊了各級財(cái)政預(yù)算的安排與執(zhí)行，造成縣鄉(xiāng)財(cái)政形勢惡化。

3、影響了財(cái)政部門在社會中的形象。沉重的債務(wù)使得財(cái)政部門在財(cái)力安排、資金調(diào)度上困難重重，往往是顧左難以顧右，難免會引起領(lǐng)導(dǎo)、部門、單位的不滿，既影響了財(cái)政部門工作，又損害了財(cái)政部門形象。

4、沉重的政府債務(wù)給縣鄉(xiāng)今后區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。已經(jīng)到期和預(yù)期的債務(wù)需要縣財(cái)政每年拿出大量資金來償還，這樣就無法保障縣鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)建設(shè)以及社會各項(xiàng)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

四、我縣縣鄉(xiāng)政府債務(wù)償還的途徑和辦法

沉重的政府債務(wù)已成為制約我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。從根本上講，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入是償還債務(wù)的積極手段。但是，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是一個漸進(jìn)過程，需要時間來體現(xiàn)。所以，要結(jié)合本地實(shí)際，采取多種辦法來化解政府債務(wù)形成的風(fēng)險(xiǎn)。

1、財(cái)政增收，積極償還。縣鄉(xiāng)政府要在增收節(jié)支上下功夫，一方面要靠財(cái)政收入超收的財(cái)力來安排債務(wù)償還。通過加大財(cái)政收入征收力度，調(diào)動財(cái)稅部門增收積極性，使財(cái)政、稅務(wù)部門在完成收入任務(wù)的基礎(chǔ)上，力爭實(shí)現(xiàn)超收，為政府償還債務(wù)的資金組織提供保障。另一方面努力節(jié)支，做好縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革工作，完成精簡機(jī)構(gòu)分流人員的任務(wù)，減輕財(cái)政支出壓力。同時，結(jié)合創(chuàng)建效能型機(jī)關(guān)和節(jié)約型機(jī)關(guān)活動，采取有效措施，壓縮部門、單位不合理支出，特別是會議費(fèi)、招待費(fèi)、汽車購置及修理費(fèi)等公用開支，節(jié)減財(cái)政支出用于償還政府債務(wù)。同時，合理安排財(cái)政預(yù)算支出，在今后年初預(yù)算中安排部分資金作為償債準(zhǔn)備金，努力降低償債對預(yù)算執(zhí)行的沖擊。

2、清理資源，盤活資產(chǎn)，償付債務(wù)。對于政府債務(wù)中屬于政府舉債、轉(zhuǎn)嫁或擔(dān)保的債務(wù)，資源經(jīng)營權(quán)屬于當(dāng)?shù)卣梢圆扇≈苯訉ν獍l(fā)包經(jīng)營的方式，發(fā)包收入專項(xiàng)用于清償債務(wù)。對于企業(yè)轉(zhuǎn)嫁縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)，可區(qū)別不同情況進(jìn)行對待。一是生產(chǎn)正常經(jīng)營的企業(yè)，要由企業(yè)還款;二是生產(chǎn)經(jīng)營狀況不好的企業(yè)，由政府確定企業(yè)具體還款數(shù)額，剩余債務(wù)由財(cái)政償還;三是已經(jīng)倒閉的企業(yè)，債務(wù)要由財(cái)政逐年償還。四是通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換消除債務(wù)。由縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)多方債權(quán)債務(wù)關(guān)系，化解三角債。 五是以拍賣、租賃等方式盤活變現(xiàn)資產(chǎn)、資源，用所得收入解決部分債務(wù)。如拍賣鄉(xiāng)村機(jī)動田一定時段的使用權(quán);對鄉(xiāng)、村閑置的機(jī)電設(shè)備、廠房等向社會公開拍賣、租賃或承包;對鄉(xiāng)村的四荒地、林場、果園等放開經(jīng)營權(quán)等等。比如，土地儲備中心貸款，可運(yùn)作環(huán)城路和府前街的土地，通過出讓變現(xiàn)償還土地儲備債務(wù)。六是對于鄉(xiāng)村債務(wù)要鎖定債權(quán)債務(wù)，加大清理力度積極組織清收。一要調(diào)查核清底數(shù)，分類登記，建立檔案。分清對內(nèi)債務(wù)和對外債務(wù)，用于公益事業(yè)和興辦集體企業(yè)，村集體借貸和村干部擅自借貸，正常貸款和高息貸款，借貸本金和利息項(xiàng)目，剔除虛假債務(wù)和不合理債務(wù)，擠干債務(wù)水分。清理債務(wù)要本著誰經(jīng)手，誰負(fù)責(zé)的原則，建立責(zé)任制，清收工作與部門和個人年度考評掛鉤，提高清收人員積極性。對于農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠，除改革前稅費(fèi)尾欠暫緩清收外，改革后新發(fā)生的稅費(fèi)尾欠，可按照程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村積極組織清收。凡證據(jù)確鑿，而當(dāng)事人不認(rèn)可的，可作為經(jīng)濟(jì)案件向人民法院提起訴訟。對尾欠數(shù)額較大一次歸還有困難的，由農(nóng)戶制定分年度還款計(jì)劃，逐步進(jìn)行清收。對村民代表會議確認(rèn)的特困戶、貧困戶，根據(jù)減免政策，及時予以減免。對少數(shù)有還款能力的釘子戶經(jīng)工作無效，可發(fā)限期還款通知書，逾期不繳的可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3、給教育提供優(yōu)惠政策，減少對教育的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，如學(xué)校重點(diǎn)建設(shè)審批及對辦理相關(guān)手續(xù)收取的各種費(fèi)用進(jìn)行減免等，增強(qiáng)學(xué)校償付債務(wù)的能力。

4、加大對逾期貸款的清收力度。一是制定償債計(jì)劃。縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政要根據(jù)債務(wù)構(gòu)成和償還協(xié)議要求，考慮輕重緩急，結(jié)合本地實(shí)際，制定長期和短期還款計(jì)劃，按計(jì)劃償還債務(wù)。二是要通過行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段，對各種債務(wù)進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟地清理，對有能力還款而拒不還款的企業(yè)、單位和個人，采用法律手段予以清理，對確有困難無力償還的企業(yè)可以采取減、免、緩辦法，逐步清收。貸款的主管部門負(fù)責(zé)對逾期貸款進(jìn)行清理、回收和償還。對正常運(yùn)營的企業(yè)，要按照還款計(jì)劃，按規(guī)定將其有關(guān)收入納入還貸準(zhǔn)備金專戶，保證到期貸款的償還;對微利、虧損和停產(chǎn)等無力償還貸款的企業(yè)，可通過企業(yè)的兼并、拍賣和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等形式籌集資金用于還貸。對發(fā)生債務(wù)轉(zhuǎn)移的，要辦理債務(wù)變更的法律手續(xù)，明確新的債務(wù)人;對破產(chǎn)企業(yè)，在資產(chǎn)清算時要按規(guī)定清償外債。三是對于鄉(xiāng)村債務(wù)要鎖定債權(quán)債務(wù)，加大清理力度積極組織清收。一要調(diào)查核清底數(shù)，分類登記，建立檔案。分清對內(nèi)債務(wù)和對外債務(wù)，用于公益事業(yè)和興辦集體企業(yè)，村集體借貸和村干部擅自借貸，正常貸款和高息貸款，借貸本金和利息項(xiàng)目，剔除虛假債務(wù)和不合理債務(wù)，擠干債務(wù)水分。二要積極清收。清理債務(wù)要本著誰經(jīng)手，誰負(fù)責(zé)的原則，建立責(zé)任制，清收工作與部門和個人年度考評掛鉤，提高清收人員積極性。對于農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠，除改革前稅費(fèi)尾欠暫緩清收外，改革后新發(fā)生的稅費(fèi)尾欠，可按照程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村積極組織清收。凡證據(jù)確鑿，而當(dāng)事人不認(rèn)可的，可作為經(jīng)濟(jì)案件向人民法院提起訴訟。對尾欠數(shù)額較大一次歸還有困難的，由農(nóng)戶制定分年度還款計(jì)劃，逐步進(jìn)行清收。對村民代表會議確認(rèn)的特困戶、貧困戶，根據(jù)減免政策，及時予以減免。對少數(shù)有還款能力的釘子戶經(jīng)工作無效，可發(fā)限期還款通知書，逾期不繳的可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

5、強(qiáng)化政府性債務(wù)和已有負(fù)債的監(jiān)管。主要是完善債務(wù)預(yù)警和監(jiān)測制度，實(shí)行政府債務(wù)全口徑風(fēng)險(xiǎn)管理和報(bào)告制度;嚴(yán)格控制舉借規(guī)模，強(qiáng)化政府管理債務(wù)的責(zé)任，嚴(yán)格控制基層政府舉債，按照誰決策、誰負(fù)責(zé)、誰受益、誰償還的原則實(shí)行新增債務(wù)審批制度，防止出現(xiàn)新增不良債務(wù)。縣鄉(xiāng)政府要加強(qiáng)對政府債務(wù)監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各職能部門要按照分工責(zé)任，建立政府債務(wù)的防控預(yù)警機(jī)制，采取積極有效措施，齊抓共管，有計(jì)劃、有步驟地逐步消化基層政府債務(wù)，為縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和構(gòu)建和諧社會提供政府債務(wù)的安全平臺。

____政府債務(wù)調(diào)研報(bào)告(2)

引言：

借助融資平臺公司籌集建設(shè)資金，是地方政府突破原《預(yù)算法》約束變相舉債的普遍做法，由此形成大量實(shí)質(zhì)性的政府債務(wù)。由于這些債務(wù)長期以來無法納入財(cái)政預(yù)算管理，缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致存量債務(wù)不清、新債舉借無度、資金使用粗放，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起社會各界的嚴(yán)重?fù)?dān)憂。

為督促區(qū)政府加強(qiáng)政府性債務(wù)管控，鎮(zhèn)海區(qū)人大常委會于____年首次將政府性債務(wù)管理情況納入主任會議審議議題。新《預(yù)算法》正式實(shí)施后，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔____〕43號)，財(cái)政部部署全國各級財(cái)政部門牽頭組織對本地區(qū)政府存量債務(wù)進(jìn)行了清理甄別，這些都為切實(shí)強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理明確了方向、創(chuàng)造了條件，____年，鎮(zhèn)海區(qū)人大常委會順勢而為，進(jìn)一步加大對政府債務(wù)的監(jiān)督力度，將政府債務(wù)情況列入常委會審議議題。

為配合常委會做好審議工作，鎮(zhèn)海區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委在常委會分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，對鎮(zhèn)海區(qū)政府債務(wù)情況開展了調(diào)研。由于____年底區(qū)財(cái)政局已按財(cái)政部統(tǒng)一部署對截止____年12月30日的全區(qū)政府存量債務(wù)進(jìn)行了清理甄別，甄別結(jié)果經(jīng)上級部門多輪核查，因此，本次調(diào)研中，財(cái)經(jīng)工委對政府債務(wù)存量情況不再作全面調(diào)查，而是直接以清理甄別結(jié)果為基礎(chǔ)，把調(diào)研重點(diǎn)放在全區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析和風(fēng)險(xiǎn)防范對策的思考上，為常委會準(zhǔn)確判斷全區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)督促區(qū)政府強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控提供參考。

一、政府債務(wù)基本情況

在鎮(zhèn)海區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鎮(zhèn)海區(qū)財(cái)政局按照財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)〔____〕351號)工作部署，牽頭組織對全區(qū)政府存量債務(wù)開展了清理甄別，甄別結(jié)果經(jīng)市財(cái)政局、市審計(jì)局、財(cái)政部駐寧波專員辦等上級部門多輪核查后，于____年4月以區(qū)政府名義上報(bào)。

鎮(zhèn)海區(qū)政府債務(wù)清理甄別的結(jié)果為，截止____年12月31日，全區(qū)政府債務(wù)即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為107.60億元，其中：一般債務(wù)58.70億元，專項(xiàng)債務(wù)48.90億元。上述政府債務(wù)由12家債務(wù)單位(其中7家為國有公司，其余5家為財(cái)政局、土地儲備中心、人民醫(yī)院等機(jī)關(guān)事業(yè)單位)通過銀行貸款、企業(yè)債、國債轉(zhuǎn)貸、融資租賃等方式融資形成，債務(wù)資金主要用于道路、水利、醫(yī)院、學(xué)校、保障房等城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)和土地儲備。

全區(qū)政府債務(wù)按歸屬級次統(tǒng)計(jì)，區(qū)本級債務(wù)93.67億元，占全區(qū)的87.05%，兩家開發(fā)園區(qū)債務(wù)13.93億元，占12.95%;按債務(wù)資金來源統(tǒng)計(jì)，銀行貸款67.80億元，占全部債務(wù)的63.01%，發(fā)行企業(yè)債27.00億元，占25.09%，其他方式12.80億元，占11.90%;按債務(wù)資金投向統(tǒng)計(jì)，公路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)37.54億元，占34.89%，農(nóng)林水利建設(shè)35.67億元，占全部債務(wù)的33.15%，保障性住房建設(shè)14.76億元，占13.72%，土地儲備10.69億元，占9.93%，教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)8.94億元，占8.31%。

此外，鎮(zhèn)海區(qū)財(cái)政局在清理甄別政府債務(wù)時，一并對全區(qū)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)(簡稱二類債務(wù))和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)(簡稱三類債務(wù))進(jìn)行了清理，清理結(jié)果為二類債務(wù)29.82億元、三類債務(wù)56.41億元，這兩類政府或有債務(wù)加上政府債務(wù)共同構(gòu)成鎮(zhèn)海區(qū)的政府性債務(wù)。

二、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括償債風(fēng)險(xiǎn)和流動性風(fēng)險(xiǎn)，前者是指政府總債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，超出其償債能力，后者是指由于短期內(nèi)缺乏流動性，政府無力對到期債務(wù)還本付息。由于地方政府債務(wù)雖已完成清理甄別，但尚未完成債券置換，且置換后償債期限有所延后，因此，近期內(nèi)地方政府仍無需直接償還債務(wù)，所以，本次調(diào)研對鎮(zhèn)海區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評價分為兩個層次來進(jìn)行考察，對于償債風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)考察全區(qū)的政府債務(wù)總量，對于流動性風(fēng)險(xiǎn)則主要著眼于具體債務(wù)單位的當(dāng)前債務(wù)狀況。

(一)全區(qū)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，政府償債風(fēng)險(xiǎn)不小

衡量政府償債風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)較多，本次調(diào)研參照《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》(浙政發(fā)〔____〕5號)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)的選用，選擇負(fù)債率和債務(wù)率兩項(xiàng)指標(biāo)來評價鎮(zhèn)海區(qū)政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。

1.鎮(zhèn)海區(qū)政府性債務(wù)的負(fù)債率

對于政府或有債務(wù)，盡管在正常情況下無需政府承擔(dān)償還責(zé)任，但在債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府仍需根據(jù)承擔(dān)的責(zé)任類型和大小代為償還部分債務(wù)，因此，評估政府償債風(fēng)險(xiǎn)時也應(yīng)將政府或有債務(wù)按一定比例折算到政府總債務(wù)中。本次調(diào)研采用審計(jì)署在____年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告中反映的政府或有債務(wù)折算率。

根據(jù)《____年鎮(zhèn)海區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》反映，當(dāng)年鎮(zhèn)海區(qū)全社會實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值(gdp)637.67億元、區(qū)屬實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值(gdp)354.03億元。對于鎮(zhèn)海區(qū)而言，全社會gdp中很大一部分是由駐鎮(zhèn)海的部省屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)的，這些企業(yè)繳納的稅收并不歸屬鎮(zhèn)海區(qū)地方財(cái)政，因此，按區(qū)屬gdp來計(jì)算鎮(zhèn)海區(qū)的政府負(fù)債率更具實(shí)際意義。

綜合上述因素，計(jì)算可得鎮(zhèn)海區(qū)的政府性債務(wù)負(fù)債率=(107.60 29.8219.13% 56.4114.64%)354.03=121.56354.03=34.34%。

該負(fù)債率盡管尚低于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值60%，但已遠(yuǎn)超《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》規(guī)定的負(fù)債率風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警值10%。

2.鎮(zhèn)海區(qū)政府性債務(wù)的債務(wù)率

對于債務(wù)率的計(jì)算，存在不同的口徑，____年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告中以年末總債務(wù)余額當(dāng)年政府綜合財(cái)力作為債務(wù)率，《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》中以年末總債務(wù)余額當(dāng)年可支配財(cái)力作為債務(wù)率。

按前一種計(jì)算公式計(jì)算，鎮(zhèn)海區(qū)政府性債務(wù)的債務(wù)率=121.5694.3=128.91%，尚處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考區(qū)間90～150%之內(nèi)，但已超《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》規(guī)定的債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警值100%。而按后一種計(jì)算公式計(jì)算，鎮(zhèn)海區(qū)政府性債務(wù)的債務(wù)率=121.5660.54=200.79%。

從上述負(fù)債率和債務(wù)率數(shù)據(jù)來看，鎮(zhèn)海區(qū)的政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)水平已處于較高水平，政府償債風(fēng)險(xiǎn)不小。

(二)部分債務(wù)單位債務(wù)負(fù)擔(dān)重，流動性風(fēng)險(xiǎn)較大

按照國發(fā)〔____〕43號規(guī)定，甄別為政府債務(wù)的存量債務(wù)由地方政府通過發(fā)行政府債券進(jìn)行置換，不再需原債務(wù)單位償還，但除此之外，截止____年末，鎮(zhèn)海區(qū)共計(jì)86.23億元的政府性二類、三類債務(wù)和80億元左右[3]不能納入政府性債務(wù)范疇的國有企業(yè)非經(jīng)營性債務(wù)，合計(jì)166億元左右債務(wù)原則上仍需由各債務(wù)單位自行消化，這些債務(wù)單位主要為區(qū)屬二十多家政府性投資公司和各鎮(zhèn)街道所屬國有公司。由于這些公司幾乎都不從事具體經(jīng)營活動，沒有穩(wěn)定的經(jīng)營收入，收入依賴土地出讓金返還等來源，且絕大部分債務(wù)資金都投入于拆遷安置、新農(nóng)村建設(shè)、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非經(jīng)營性項(xiàng)目，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，鎮(zhèn)海區(qū)各級政府必定牽連其中，所以，必須將這些公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注范圍。

以一家區(qū)屬融資平臺公司為例，截止____年末債務(wù)余額94.5億元，雖有81.5億元列入政府債務(wù)，但其余13億元債務(wù)需自行償還，同時公司還需承擔(dān)81.5億元債務(wù)在債券置換之前應(yīng)付的利息，公司消化存量債務(wù)的負(fù)擔(dān)十分沉重。該公司____年到期還貸付息額達(dá)32.62億元，扣除預(yù)計(jì)年內(nèi)能用債券置換的10.6億元債務(wù)，仍需自行償還22.02億元，此外，公司____年還需新承擔(dān)25.22億元政府投資項(xiàng)目的出資，為此年度共需融資近50億元，而國發(fā)〔____〕43號出臺后，銀行信貸、債券等各類直接、間接融資渠道都對政府融資平臺公司全面收緊，加上公司自身資產(chǎn)負(fù)債率已高達(dá)75%，融資資源基本耗盡，公司原來借新債還舊債的運(yùn)作模式難以為繼，同時公司自身缺少穩(wěn)定收入來源、可變現(xiàn)資產(chǎn)又少，因此，公司年內(nèi)存在巨大資金缺口，如融資環(huán)境近期不發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)，沒有新的資產(chǎn)、資金注入，公司資金流動性可能出現(xiàn)困難。

再以一家開發(fā)區(qū)管委會為例，其建設(shè)資金來源主要依靠地塊開發(fā)出讓收益，原要求自求平衡，但受土地市場持續(xù)低迷、地塊出讓不暢、出讓地價偏低、出讓金分配政策調(diào)整、線性工程安置房結(jié)算價低于成本等因素影響，收入嚴(yán)重不足，為此，下屬6家政府性投資公司截止____年末共計(jì)負(fù)債69億元，扣除國發(fā)〔____〕43號出臺后在____年底提前籌集形成存量資金的27億元債務(wù)，實(shí)際債務(wù)規(guī)模42億元左右，其中有7.57億元列入政府債務(wù)，尚有34.43億元債務(wù)需自行償還，預(yù)計(jì)至____年區(qū)域開發(fā)基本完成時，債務(wù)余額至少要達(dá)到48.7億元(已將所有可出讓土地收益、可變現(xiàn)資產(chǎn)折價計(jì)入收入)，償債來源無處落實(shí)。經(jīng)該管委會測算，____年資金基本能平衡，但____年起資金流動性將面臨較大困難。

綜合整體的政府償債風(fēng)險(xiǎn)和微觀的債務(wù)單位流動性風(fēng)險(xiǎn)來看，鎮(zhèn)海區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平已不容小覷，必須采取有效措施進(jìn)行積極化解。

三、政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)成因分析

在財(cái)權(quán)偏弱而事權(quán)過重的原財(cái)政體制下，地方政府在無法公開、規(guī)范舉債的情況下，借助融資平臺公司舉借債務(wù)有其不得已的苦衷和實(shí)踐上的合理性，如能適度負(fù)債搞建設(shè)，對地方實(shí)現(xiàn)跨域性發(fā)展十分有益。但鎮(zhèn)海區(qū)同全國很多地方一樣，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入了較高水平區(qū)域，財(cái)政可持續(xù)性受到威脅，其成因除了國家層面未給予地方規(guī)范舉債渠道、對地方政府性債務(wù)監(jiān)管滯后、公共領(lǐng)域投融資體制改革推進(jìn)不快等外部因素之外，還存在以下幾方面重要的內(nèi)部因素：

(一)缺乏統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，債務(wù)借用還存在脫節(jié)現(xiàn)象

鎮(zhèn)海區(qū)政府性債務(wù)的舉借主要由融資平臺公司實(shí)施，但債務(wù)資金主要供政府投資計(jì)劃確定的項(xiàng)目建設(shè)單位使用，償債資金則由財(cái)政部門在公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)或土地出讓金收入中視財(cái)力可能予以安排。由于整個債務(wù)資金的借、用、還業(yè)務(wù)鏈條涉及多個部門、周轉(zhuǎn)時間跨度長，而區(qū)級層面又未建立起統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，因此出現(xiàn)用錢的不管借、借錢的管不了還、還錢的管不了借的現(xiàn)象，給債務(wù)過快、過度增長提供了可趁之機(jī)。

(二)缺少統(tǒng)一監(jiān)管，債務(wù)底數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)狀況不明

很長一段時間以來，全國范圍內(nèi)都存在地方政府性債務(wù)沒有部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管的問題。盡管后來隨著政府性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹、風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，各級政府都明確了財(cái)政部門為監(jiān)管部門，但就鎮(zhèn)海區(qū)而言，政府性債務(wù)監(jiān)管職責(zé)分散在區(qū)財(cái)政局和鎮(zhèn)海投資公司兩家單位，沒有形成統(tǒng)一、集中的監(jiān)管格局，債務(wù)統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不到位，導(dǎo)致區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對本地的政府性債務(wù)底數(shù)不清，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生麻痹。

(三)缺失約束機(jī)制，債務(wù)增長過快、效益不佳

長期以來，鎮(zhèn)海區(qū)相關(guān)部門在安排政府投資項(xiàng)目計(jì)劃時，對公共財(cái)政預(yù)算無法保障的項(xiàng)目，只要融資平臺公司承諾提供資金就將項(xiàng)目列入計(jì)劃，缺失對其債務(wù)承受能力、償債資金來源等作必要的分析、把關(guān)，有時甚至存在拉郎配、單方面給融資平臺公司分配項(xiàng)目的現(xiàn)象，而融資平臺公司在財(cái)政安排償債資金不足的情況下，為了借新債還舊債，也需憑借新的項(xiàng)目去開展融資，于是不得不超能力承擔(dān)融資任務(wù)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)越積越高。

四、強(qiáng)化債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工作建議

為規(guī)范政府性債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提出以下幾點(diǎn)建議：

(一)強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善管理體系，實(shí)行債務(wù)統(tǒng)籌管理

建立由區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥、財(cái)政部門牽頭、多部門參與的政府債務(wù)統(tǒng)籌管理組織體系，強(qiáng)化對新債舉借、舊債消化、資金調(diào)度、融資資源整合、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置、融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，管控的債務(wù)范圍應(yīng)涵蓋各類政府性債務(wù)以及國有公司的非經(jīng)營性債務(wù);盡快組織制定加強(qiáng)政府性債務(wù)管理及推進(jìn)相關(guān)工作的整體方案，明確目標(biāo)、通盤謀劃、細(xì)化任務(wù)，排出具體的路線圖、時間表、責(zé)任單，并加強(qiáng)督查和考核，確保各項(xiàng)工作有序、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

(二)制定規(guī)模限額，落實(shí)約束機(jī)制，確保債務(wù)負(fù)擔(dān)適度

牢牢堅(jiān)持負(fù)債建設(shè)也要量力而行的原則，盡快制定鎮(zhèn)海區(qū)政府性債務(wù)限額管理辦法，根據(jù)gdp規(guī)模、政府財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)狀況等因素，科學(xué)制定全區(qū)各級政府性債務(wù)規(guī)模限額，并嚴(yán)格執(zhí)行舉債事前審批制度，落實(shí)限額約束機(jī)制，不得突破限額批準(zhǔn)舉債，確保全區(qū)各級政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)適度;同時出臺相關(guān)制度，加強(qiáng)國有公司債務(wù)監(jiān)管，通過劃定債務(wù)率上限等方法，嚴(yán)控國有公司非經(jīng)營性債務(wù)規(guī)模。

(三)轉(zhuǎn)變投資理念，完善決策評審，控制債務(wù)增長源頭

切實(shí)轉(zhuǎn)變政府投資理念、創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極引入社會資本投資公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域，減輕政府投資負(fù)擔(dān)，控制債務(wù)增長;同時，進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目決策評審機(jī)制，對政府負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，除要實(shí)事求是做好項(xiàng)目投入產(chǎn)出分析，避免重復(fù)、低效投資外，更要同步開展舉債評審，客觀評估出資單位的債務(wù)承受能力、償債資金來源落實(shí)情況，堅(jiān)決防止債務(wù)借、用、還脫節(jié)。

(四)加強(qiáng)監(jiān)控預(yù)警，制定應(yīng)急預(yù)案，謹(jǐn)防債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

盡快建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警制度，動態(tài)跟蹤各債務(wù)單位的政府性債務(wù)和非經(jīng)營性債務(wù)，分析各單位債務(wù)負(fù)擔(dān)水平，判別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級，相應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)提示、風(fēng)險(xiǎn)警告、項(xiàng)目限制等措施;同時，及早制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，以便在債務(wù)單位出現(xiàn)流動性嚴(yán)重不足、還本付息困難時，在堅(jiān)持誰舉借誰償還基本原則不變的前提下，能第一時間動員各方力量、整合各類資源，針對不同情形采取協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)貸款展期、跨單位調(diào)度資金等相應(yīng)措施，以確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不失控、不擴(kuò)散，確保政府信用不受損。

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